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    美国、英国、日本等国家城市地下管线规划建设管理的做法及启示

    放大字体  缩小字体 发布日期:2017-11-07  来源:中国城市规划年会,2013  作者:张晓军 徐匆匆 赵 虎  浏览次数:928
    核心提示:当前我国城市地下管线事故频发,为满足我国城镇化进程对地下管线规划建设管理的要求, 迫切需要深入研究发达国家城市地下管线规划建设管理方面的做法和经验,为做好我们的工作奠定基础。 本文通过对美国、英国、日本等国家现有地下管线规划建设管理各环节的解读,分析了其在规划编制、建 设实施和监督管理中的优点,总结其经验,提出未来我们应建立健全机构、发挥非政府组织作用、健全法 规体系、因地制宜的进行规划许可、通过高效信息平台加强管理等,并加大综合管廊建设推广力度,做好 城市地下管线的规划建设

     

    【引言】

    城市地下管线是指城市辐射于地下的给水、排水、供电、供气、通讯、供热、工业等管线。随着我国城镇化进程的不断推进,城市地下管线的建设速度越来越快,建设规模和水平也在不断提高。而与之相配套的管理工作制度尚不完善,还难以适应当前复杂的变化,引发诸多安全问题。加快地下管线规划管理研究,提升城市地下管线建设水平,顺应城镇化的发展要求,符合国家政策要求,势在必行。在这一点上,美国、英国、日本等国家在城市地下管线的规划编制、实施、监管等管理手段方面,拥有较为先进的经验,值得我国在相关工作上的探索和尝试中进行借鉴。  

    1.规划编制

    1.1 美国

    美国在区域规划、城市总体规划、区域规划等各个层次对地下管线的内容均有所涉及。区域规划主要包括区域公用设施研究的内容;在总体规划通过后,地方还可以制定更加详细的专项区域规划,如给排水、交通、垃圾处理和防洪等。

    城市总体规划中,公用设施规划是强制要求内容,如电信规划一般可归入地方总体规划中的社区设施当中,另外一些城市还可以根据自身情况选择编制电信等专项规划。许多州把制定配套的“投资建设计划”(Capital Improvement Program,简称CIP)作为总体规划的一个组成部分。CIP 是政府对项目进行拨款的法定依据。

    分区规划的刚性内容中并无明确的地下管线规划内容。然而,有的州和城市在自己的分区使用管制规则中,则对地下管线的相关内容进行了考虑。如《美国巴尔的摩城市土地分区使用管制》中规定,自来水总水管与水管为消防灭火、家庭、工业的使用者;并应对其他主管、分管、导管、地下道,及地下建筑的大小与位置进行考虑。土地细分法在地段的配套公用设施(道路、给排水)等方面规定了比较具体的设计标准。其中《美国费城土地细分规则》在土地细分管制和地图规格编制部分,对地下管线开发的审核权限及空间情况进行了规定。  

    1.2 英国

    英国政府2011 年发布了更新的国家基础设施规划,包括承诺改善英国的基础设施和宽带网建设,以及吸引私有部门投资的具体政策。规划包括:关于英国基础设施的清晰的计划;协调公共部门和私有部门投资的战略;关键基础设施项目投资和转移支付的相关方案等内容。  

    1.3 日本

    日本的地区排水系统规划等设施规划,由市级规划局编制和审定。日本《城市规划法》中第十一条规定,在城市规划区规定下面各款列出的设施中需要的设施(自来水、供电设施、煤气供应设施、下水道,污物处理厂、垃圾焚烧场及其他供应设施或处理设施),应规定设施的种类、名称、位置、范围及其他政令中规定的事项。  

    2.建设实施

    2.1 美国

    实施管理关注的是规划许可的管理,在美国的规划的实施中,地下管线的规划实施管理主要涉及到用地许可的管理审批、建设许可的管理审批和基础设施的管理审批。用地许可的管理审批:公用设施及地下管线的项目建设主要结合土地细分的申请进行。如果土地细分申请获得通过,开发商要预交给市政府相当数量的押金,保证按图纸和政府规定标准分地块、修路、铺设管线。

    建设许可的管理审批:只有在新建、加建、整修项目符合现有的区划或者已经取得土地细分许可的条件下,才能申请建设许可。开发商要获得一系列的审批认证和许可,最后才能领到建设许可证。对于地下管线建设项目,规定的审批认证可能包括防洪与雨水排放类、交通工程类、卫生部类、州其他机构类(水、电、煤气供应、电话、有线电视等)的审批等。在取得所有规定的许可和审批认证后,规范执行部门将颁发建设许可证。基础设施的管理审批:铺设道路、道路开口、在道路下埋设管线等建设活动一般要向公共建设部(负责道路交通等建设)提交申请,对工程带来的问题进行审查。电、煤气、电话、有线电视等设施的建设,要向这些服务的运营单位提交申请,获得审批认可。每个都市区都有管理给排水体系、河流和防洪的区域机构,负责审查建设项目的污水排放系统、地表水排放设计、土方填挖等问题和办法相关许可。  

    2.2 英国

    英国的地下管线规划实施管理的法律依据主要是《城乡规划法案》《管道法》和《共同沟建设特别措施法》。其一般的建设项目建设需要经过开发和建设申请两个过程。英国的《城乡规划法案》规定“开发”的含义为土地之上或之下从事的工程、采矿或者其他活动,或者为实质性改变任何建筑或土地的活动。这说明英国城乡规划管理的空间是地上和地下空间的开发兼顾。对于地下管线而言,有一种情况不算做开发,不需要申请行政许可。这就是“地方主管部门或法定部门对下水道、排水管、电缆或者其他设施进行检查、修理或者更新的活动,包括完成上述工作需对街道或其他土地实施的挖掘”。另外对电信运营商的开发和公路开发所涉及地下管线的实施管理进行了说明。

    《管道法》将管线管理提高到了立法及国家管理的层级。以新建管道为例,《管道法》规定,所有新建管道都必须在施工起始日期之前至少16 周向国务大臣提出申请,由国务大臣根据《城乡规划法》(1947)(Town and Country Planning Act)进行审核。如果有必要的话,国务大臣可以在参议院或者众议院召开公开听证会,对申请进行裁决。未按规定提出新建管道申请或者申请中的施工路线图不符合要求,或者实际施工路线与申请路线不符都将被依法处以罚款。在政府管理主体的层面,“涉及管线的施工安全、风险控制、信息共享及交换机制、主体责任人及主要责任、和管线施工的环境影响评估”是政府相关部门强调的管理核心,也是相关部门配套法规的立足点。

    2.3 日本

    日本对地下管线的管理正在由浅入深,由较为单一的道路市政设施逐步转向包括道路两侧和城市商务交通枢纽等设施的综合化集约化,并与地下空间管理紧密结合。日本的综合管廊建设水平居世界前列,其国内管线管理以综合管廊管理为主。为了更好地进行综合管廊管理,在中央建设省下设了16 个共同管道科,其主要职责体现在以下几方面:综合管廊始建时,负责相关政策和具体方案的制定;综合管廊在建中,负责投资、建设的监控;综合管廊建成后,负责工程验收和营运监督等。

    日本《城市规划法》的行政许可过程分为开发许可和建筑许可两个阶段。如表1 所示,在规划许可阶段,由政府部门对开发商申请的城市化地区和城市化控制区中一定规模以上的开发活动而进行。在这一阶段,《城市规划法》对许可的申请、审核、上诉等程序进行了规定。特别是在申请材料的规定中,明确指出了一定规模以上的地域开发,必须符合相关的给水、排水等市政设施标准。第二个阶段是建筑许可阶段,是由建筑行政部门进行审批,其法律依据以《建筑基准法》为主,在经过政府相关的建筑审查会审查后,由市町村的建筑行政部门颁发相关的建筑许可。

    除去《城市规划法》中地下管线相关的行政许可内容之外,《道路法》、《日本共同管道建设特别措施法》也设置了相关的许可程序,对地下管线的规划管理程序进行了规范。《道路法》所确定的有关城市地下空间及地下管线的管理规定,确立道路地下空间占用的行政许可和有偿使用规定。《道路法》第三十二条(道路占用许可)规定:“水管、下水道管、煤气管和其他类物件,若想继续使用道路,必须得到道路管理者的许可。政令还规定了对道路构造及安全带来隐患的建筑物、物件或设施。获得了前款的许可后,必须按照规范事项向道路管理者提出申请。《日本共同管道建设特别措施法》指出道路管理单位是共同管道建设的管理单位,并对共同管道的建设、申请和费用分摊等方面做了规定。  

    3.监督管理

    3.1 美国

    地下管线建设项目在取得所有规定的许可和审批认证后,规范执行部门将颁发建设许可证。在施工过程中规范执行的部门还要进行几次工地审查和验收。施工结束验收后,如果一切合格,将颁发进驻许可(Certificate of occupancy),管道可以启用。

    在施工和建设中的许多违规现象,规范执行部门在很大程度上要依赖群众的举报,然后派勘察员进行实地调查,发出停工和勒令改正的通知。对于不执行者,将向当地法院立案,移交司法部门判决和制裁。对于规范执行者的决定不满者,可向地方规范上诉委员会上诉,进行准司法裁决。依然不服者可上告州上诉委员会,最后还可向州法庭系统起诉。监督管理中,强调政府组织、非政府组织、行业协会及普通民众之间的协作。除了有规划规范执行部门之外,还有管线及危险材料安全管理委员会(隶属于美国交通部)、共同土地联盟和一呼通中心等政府和非政府机构等。在规划决策与规划行政中广泛深入地公众参与,既有专业性质的材料安全管理委员会、也有联盟性质的共同土地联盟,还有众多的平民大众。并且,美国形成了以规划委员会和议会的立法监督和司法监督的双重作为,监督主要来自外部,因此能更有效地避免官僚机制和专业偏见的影响,为公民提供基本权利的实质性保护,降低行政系统运行的政策风险和道德风险。  

    3.2 英国

    英国的规划行政监督的突出特点则在于,在立法与司法监督的基础上,更侧重于行政体制内部自上而下的监督机制的建立和完善。特别是严密完善和成熟的法律法规体系保证了行政监督能够严格地依法进行。《管道法》规定,国务大臣随时可以因为安全原因,下令管道所属方停止施工,移动管线位置,修改设计方案,或者对管线进行检查、维修、保养、调整以及测试。如果管道所属方未在规定时间内提起申述并且拒不执行,可以被处以最高两年监禁的刑罚,并且加罚罚款。

    《管道安全条例》则规定,在管道完工前,施工方应出具包含以下内容的文件:该管道可能存在的安全隐患;对这些安全隐患风险程度的评估;与其对应的安全管理系统;为该管道接受评审所做的安排。  

    3.3 日本

    当获准开发的人完成整个开发区开发过程时,按建设省令规定,必须向都道府县知事报告。道府知县知事收到前项规定的报告时,应及时检查该工程是否符合许可开发的内容,检查结果,若确定符合许可开发的内容时,必须把建设省令规定的格式的检查合格证书发给获准开发的当事人。

    根据《城市规划法》第49 条规定,对于建筑审查和开发许可审查的结果等城市规划决定或者行政不作为,或违反有关规定的行为和决定不服或存在异议,个人或者开发方有权向开发审查会或建筑审查会提出“不服申诉”和审查要求,开发审查会在接到审查请求之日起2个月内必须做出裁决。在进行裁决时,审查会必须召集申请人、相关行政部门的人员或其代理人,经过公开的口头审理程序之后做出裁决。

    4.借鉴和启示

    4.1 综合管廊是地下管线规划建设管理的有效工具

    从日本的经验可看出,开发建设城市地下综合管廊或者共同管沟项目是既能发挥市场经济中的多个经营主体的能动性,又能发挥政府调控作用对建设加以规范的有效办法,日本在规划编制、实施和监督管理上都形成了较为完善的机制,明确了各个参与部门的权责,颁布了规范的法规条文,这些方面均值得我国进行借鉴,从长远的发展来看,加强综合管廊规划建设管理是城市地下管线从分头建设自行分配向统一建设自主申请转变的关键一步。

    4.2 健全并发挥专门化机构的作用

    经过多年的探索和尝试,上述国家或者通过立法、或者通过政府部门和社会组织,多建立了专门的城市地下管线综合管理机构。借鉴国外成功经验,我国城市地下管线管理也应明确一个专门的管理机构,统一负责协调管理城市地下管线的规划、建设、管理、运行维护和应急救灾等,负责对公众进行宣传教育,收集、分析、遴选和传播地下管线安全管理的最佳做法,组织开展相关研究,推动新技术、新工艺的开发利用等。

    4.3 健全并发挥非政府组织等机构的作用

    市场经济的兴盛将会推动市民社会意识的觉醒,非政府组织参与到城市地下管线规划建设管理中来的意愿也会更加强烈。美国、英国、日本等国家城市地下管线在规划建设和经营过程中涉及到了多方面主体的参与,除政府组织之外,还有行业运营商、行业协会、社区组织、环境协会等众多非政府组织的参与。如美国有共同土地联盟,并通过811 专线鼓励民众对地下管线规划建设管理进行自觉监督,成效明显。

    4.4 制定灵活的规划许可制度

    各个国家城市地下管线项目建设申请规划行政许可的数量并不一致,现行的规划行政许可基本体现在用地和建设两个层面,二者具有先后的承接顺序,通常是先申请用地规划许可,在获得之后再申请建设工程规划许可。这些申请的批准部门多数是由城市的规划管理机构负责,有的国家是由规划和建设主管部门分工审批,如日本。因为地下管线项目建设有自身的特殊性,所以有的国家也会推出具有针对性的行政许可程序。如美国推出基础设施的管理审批,需要公共建设部门等专业部门进入许可程序。另外,从各国行政许可制度发展的历程来看,存在两个变化趋势:一是行政许可重点从小项目建设管理向大项目建设管理发展;二是为了适应经济社会发展,会出现特许行政规划许可制度的情况。面对未来的地下管线建设发展大型化、综合化的趋势,我国的规划许可程序也要适应发展需求,做到灵活、规范、有效。

    4.5 完善法规体系

    从发达国家和地区的经验来看,地下管线规划管理的法规体系主要是由城市规划法规、管道安全法规、道路法规、共同沟法规、建设法规及相关的行业法规共同组成。因此我国的地下管线规划管理法规建设也应该从这几个方面进行入手完善,进一步加快城市地下管线管理立法工作,并配套完善、规范、适用、可操作性强的管理制度,采取有力措施,加大各项法律、法规、标准、制度的执行力度。

    4.6 信息技术平台是有力的支撑

    信息技术、高科技等的发展为提高城市地下管线管理效率和建设能力提供了有效的手段。借鉴国外经验,应充分利用3S”等信息技术,如下图所示,加快建立城市地下管线数据库和信息系统,实现动态管理,提高管理效率。推进电磁感应、探地雷达、磁感应探测、声学定位/震动定位、电子识别等先进地下管线定位技术和非开挖技术的应用,积极引进和广泛采用国外相对成熟的施工技术手段。新开发地区应采用建设综合管廊等方式,促进地下管线集约化建设。

    &nbsbet36在线体育官网p;                                                             图片来源:转引自住房和城乡建设部城乡规划管理中心《城市地下管线综合规划管理机制研究》课题

    5.后记

    美国、英国、日本等三个发达国家的城市在规划编制、建设实施、监督管理等环节起步较早,有较多的理论和实践经验,建立了适合各自国情的管理机制,并在实践中不断更新改进,形成了各自的管理特点。我国可在结合自身国情和现实情况的前提下,从管理的各环节学习先进经验,使我国的地下管线管理制度日趋成熟和完善,为地下空间的合理利用奠定基础。

     

     

    参考文献:

    [1]陈晓丽.社会主义市场经济条件下城市规划工作框架研究[M]. 北京: 中国建筑工业出版社,2007.

    [2]《发达国家和地区城市地下管线管理情况研究》课题组.发达国家和地区城市地下管线管理情况研[R].2011.12

    [3]李名扬,孙翔.城市土地利用控制开发许可制度比较研究——以英国、日本、中国为例[J]. 中国建设信息,2005(17).

    [4]孙施文.城市规划法规读本[M].上海:同济大学出版社,1999 年

     

    作者简介:张晓军(1976— ),男,博士,住房和城乡建设部城乡规划管理中心,园林绿化技术管理处,副处长;

    徐匆匆(1986— ),女,硕士,住房和城乡建设部城乡规划管理中心,地下管线处,助理工程师;

    虎(1982— )男,博士,山东建筑大学建筑城规学院,讲师。

     
     
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